Содержание.

1. Основные понятия и терминология.

2. Цели государственной политики в сфере регулирования транспорта.

3. Основные проблемы транспортной системы Российской Федерации.

4. Целевое состояние

4.1. Основные характеристики целевого состояния: свободный рынок транспортных услуг в рамках правового государства.

4.2. Основные отличия целевого состояния о нынешней ситуации.

4.3. Особенности функционирования отдельных рынков в целевом состоянии.

4.3.1. Автомобильные дороги.

4.3.2. Рынки прав пользования пространством для движения и рынки пропускной способности.

4.3.3. Рынки участков пространства для размещения отходов и экологическое воздействие транспорта.

4.4. Роль и функции государства в целевом состоянии.

4.4.1. Принципы государственного регулирования.

4.4.2. Функции государства в регулировании транспортной системы.

4.4.3. Финансовые отношения государства с транспортной системой.

4.4.4. Гражданско-правовое регулирование.

4.4.5. Техническое регулирование.

4.4.6. Функции государства в сфере организации движения.

4.4.7. Транспортные объекты оборонного и двойного назначения.

4.4.8. Антитеррористическая защита.

4.4.9. Единый орган государственного регулирования транспорта.

4.4.10. Государственные надзорные органы.

5. Меры переходного периода.

5.1. Меры общего характера.

5.2. Особенности реструктуризации "бесплатной" инфраструктуры.

1. Основные понятия и терминология.

Для представления транспортной стратегии Российской Федерации, необходимо наличие стандартной терминологии, удовлетворяющей следующим условиям:

- единство описания транспортной отрасли, обеспечивающее единство государственной политики и государственного регулирования;

- удобство для описания основных проблем транспортной системы и предлагаемых решений;

- учет российского и международного опыта развития и реформирования транспортных систем;

- близость к традиционной терминологии, применяемой в различных транспортных отраслях.

В соответствии с этими условиями при изложении транспортной стратегии используются следующие понятия.

Транспорт (как отрасль народного хозяйства) - совокупность факторов производства (материальных объектов природного и антропогенного происхождения, занятого персонала), знаний и информации, правил и процедур (включая законодательные), экономических субъектов (юридических и физических лиц), оказывающих услуги по перемещению в пространстве людей и материальных объектов.

Под это определение подпадают такие традиционно понимаемые отрасли, как:

- автомобильный транспорт и дорожное хозяйство;

- железнодорожный транспорт (включая метрополитен);

- воздушный транспорт;

- внутренний водный транспорт;

- морской транспорт;

- трубопроводный транспорт;

- городской транспорт;

- промышленный транспорт.

В то же время, под это понятие подпадают, например, такие объекты, как магистральные трубопроводы городской инфраструктуры, и соответствующие виды деятельности. Это свидетельствует о том, что они могут и должны регулироваться в соответствии с общими принципами регулирования транспорта.

Транспортные средства - технологические единицы, осуществляющие непосредственное перемещение людей и грузов по транспортным путям. К ним относятся, например, автомобили и автобусы, подвижной состав железных дорог, корабли, самолеты. В случае трубопроводного транспорта транспортные средства как особые объекты отсутствуют.

Терминалы - объекты, обеспечивающие поступление перемещаемых объектов в транспортную систему и выход их из системы (погрузку-разгрузку грузов, посадку-высадку пассажиров), а также перемещение с одного пути на другой (перевалку, пересадку, движение через узлы и пересечения путей) и изменение формы, способа и иных характеристик транспортировки (изменение давления, оформление документов, весовой контроль и т.п.). Примеры терминалов: вокзалы, грузовые и сортировочные станции, депо, порты, перекрестки (включая соединения локальных, ведомственных и частных дорог с сетью общего пользования), автобазы и гаражи, остановки общественного транспорта, почтовые отделения, компрессорные станции, шлюзы и т.д. [1]

Пути - протяженные искусственные объекты, по которым происходит перемещение транспортных средств или грузов. Примеры: автомобильные дороги, железнодорожные пути, троллейбусная контактная сеть, речные и морские каналы, трубопроводы.

Пространство для движения - участки природной среды (воздушного пространства, земной и водной поверхности, подземного пространства и т.д.), используемые для размещения путей или для перемещения транспортных средств. Примеры: участки земной поверхности (с прилегающей частью воздушного и подземного пространства), используемые для размещения дорог, железнодорожных путей и контактной сети, поверхность судоходных водоемов (рек, озер, морей и др.), участки подземного пространства, используемые для проведения трубопроводов, тоннелей и коллекторов, участки воздушного пространства, используемые для мостов, эстакад, путепроводов, виадуков, фуникулеров и т.д.

Пространство для размещения отходов - участки природной среды (воздушного пространства, земной и водной поверхности, подземного пространства), в которые происходит выброс отходов производства транспортных услуг (участки воздушного и водного пространства, земельные участки с прилегающей частью подземного пространства).

Организация движения - совокупность видов деятельности, направленных на:

- выделение пространства для движения из общего пространства,

- организацию потоков движения в выделенном пространстве для движения (организация движения в узком смысле);

- разработка правил движения, обеспечивающих отсутствие столкновений транспортных средств друг с другом и с окружающими поверхностями и объектами (безопасность движения);

- обеспечение выполнения правил движения, включая санкции за их нарушение;

- управление движением, т.е., обеспечение безопасного и оптимального использования существующего пространства для движения и транспортных путей, в том числе путем выдачи команд, задающих транспортным средствам маршрут и режим движения;

- предоставление навигационных, метеорологических и иных услуг, облегчающих транспортным средствам выбор маршрута и режима движения.

Объекты (материальные активы) транспортной системы - транспортные средства, терминалы, пути, участки пространства для движения, объекты инфраструктуры организации движения.

2. Цели государственной политики в сфере регулирования транспорта.

Целью государственной политики в сфере транспорта является обеспечение динамичного развития этой отрасли, способной удовлетворить потребности граждан и жителей России в услугах транспорта для бытовых и производственных нужд экономически эффективным образом и с надлежащим уровнем безопасности, как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе.

В соответствии с этой целью критериями успеха государственной политики в сфере транспорта являются:

- обеспечение динамичности развития отрасли, снятие препятствий на пути этого развития;

- обеспечение баланса между интересами производителей и потребителей, отвечающего потребностям развития общества;

- экономическая эффективность, означающая прибыльную работу предприятий отрасли, минимизацию расточительства в использовании ресурсов транспортного хозяйства и его услуг;

- обеспечение общественно приемлемого уровня безопасности функционирования транспортных систем для жизни и здоровья людей;

- удовлетворение потребностей государства в транспортных услугах при осуществлении им функций по обеспечению общественной безопасности;

- долгосрочный характер реализации пяти предыдущих критериев.

3. Основные проблемы транспортной системы Российской Федерации.

На протяжении последних 300 лет транспортная система России неизменно находилась в фокусе экономической политики государства, что объяснялось в основном его геополитическими целями в условиях огромной территории. Неизменным оставался патерналистский подход в деле развития транспортной системы. В силу сложившейся традиции сегодня общественное мнение рассматривает деятельность по развитию транспортной системы как функцию государства, а не частной экономической деятельности в рамках рыночной экономики.

Современная транспортная система России в значительной степени сформировалась в условиях советского планового хозяйства, когда развитие инфраструктуры в основном диктовалось перспективными планами индустриализации, потребностями военной организации и геополитическими интересами государства. Удовлетворение спроса конечных потребителей, потребностей обслуживания мирохозяйственных связей и сбалансированного экономического роста не являлись приоритетными целями государственной политики. Результатом этого являлось все большее отклонение траектории развития транспортной системы России от той, которая имела бы место в случае нормального экономического роста, свойственного современным промышленно развитым странам.

За годы экономических реформ промышленная система России, вошедшая в режим свободного развития, сильно изменилась. При этом транспортная система продолжала оставаться преимущественно в сфере государственного контроля.

Результатом всех этих факторов явилось накопление серьезных проблем, препятствующих дальнейшему нормальному развитию транспортной системы России. К ним относятся, в частности, следующие.

1) Экономические диспропорции, связанные с изменением структуры спроса. Резкое изменение структуры спроса на транспортные услуги в ходе экономических реформ привело к серьезным экономическим диспропорциям, что одновременно вызвало и дефицит, и избыток транспортных мощностей, а в целом - неоправданное увеличение транспортных издержек в народном хозяйстве.

2) Отсутствие возможности корректного экономического расчета. Значительная часть объектов транспортной системы (пути, часть транспортных средств и терминалов, участки пространства для движения, объекты инфраструктуры организации движения и т.д.) экономически функционируют в режиме отсутствия свободных рыночных цен на них и на их услуги. Следствием этого является невозможность оценки ни реальной экономической (народнохозяйственной) эффективности их строительства и содержания, ни относительной эффективности капитальных вложений в разные виды транспорта.

3) Межотраслевые диспропорции долгосрочного характера. Отсутствие рыночных цен на часть объектов транспортной системы и их услуги приводит к искаженным представлениям о прибыльности разных видов бизнеса, и не только транспортного, но и любых других, пользующихся транспортными услугами, поскольку соответствующие издержки в хозяйственном планировании не учитываются или учитываются ошибочно. Это справедливо как в случае административно регулируемых тарифов, так и бесплатного предоставления услуг путей (как в случае автомобильных дорог).

4) Отсутствие экономических критериев эффективности развития транспортных систем. В отсутствие рыночных цен на услуги путей, терминалов и на пользование участками пространства для движения исчезает критерий экономической эффективности проведения новых транспортных путей. Вследствие этого, развитие транспортной сети сетей происходит нерациональным образом как в рамках одного и того же вида транспорта, так и в рамках транспортной системы в целом. С одной стороны ресурсы "размазываются" на строительство и содержание всевозрастающей сети, с другой стороны, значительные ее участки оказываются недоразвитыми с точки зрения нужд потребителей. Введение искусственных критериев (плотность сети, понятие "опорной сети" и т.д.) не решает этой проблемы, т.к. подменяет реальные предпочтения потребителей общими соображениями "экспертов", пытающихся заниматься централизованным планированием.

5) Высокая цена ошибки при планировании. В рыночной экономике задача централизованно-управляемого развития единой транспортной системы бессмысленна. Тем не менее, по прежнему предпринимаются попытки централизованного планирования. На деле они представляют собой более или менее точное прогнозирование. Концентрация деятельности по развитию транспортной системы в едином центре многократно увеличивает риск, связанный с ошибками прогноза. В то же время, выполняющие роль проектировщика органы государственной власти не всегда способны даже оценить нанесенный ущерб, поскольку зачастую убытки экономики носят непрямой характер и выражаются в нереализованных альтернативных возможностях развития хозяйства, которые невозможно оценить в условиях отсутствия или искажения ценовых сигналов. Учитывая масштабы и долговременный характер вложений в транспортную сферу, любая ошибка проектировщика ведет к колоссальным убыткам для всего народного хозяйства.

6) Ценовое регулирование. Ценовое регулирование (в первую очередь, в сфере так называемых "естественных монополий"), осуществляемое по принципу финансирования "защищенных" затрат ("издержки плюс..."), в одних случаях ведет к неоправданному увеличению цен и сдерживает развитие транспортной системы, а в других - оборачивается разбазариванием экономических ресурсов. Направление данного процесса в основном зависит от политических установок органов исполнительной власти и подвержено сильному влиянию лоббистских группировок и коррупционного воздействия.

7) Неэффективное земле- и природопользование, высокие экологические издержки. Отсутствие или существенное ограничение частной собственности на участки пространства для движения и размещения отходов (земельные участки, водоемы, участки воздушного и подземного пространства) и отсутствие соответствующих рыночных цен приводит к невозможности эффективно выделять природные ресурсы для проведения путей, движения транспортных средств и размещения отходов (выбросов). Результатом является неэффективное природопользование и высокий уровень загрязнения окружающей среды в результате деятельности транспортной системы.

8) Обремененность обязательствами социального характера. Имеющаяся транспортная система рассматривается в российском обществе не как обычный объект собственности, а как "объект общего пользования", то есть, хозяйство, обремененное сервитутами - обязательствами перед третьими лицами. Считается, что все российские физические и юридические лица, а не только формальные собственники, имеют определенные права по отношению к транспортной системе и ее составляющим. В первую очередь это права бесплатного и льготного проезда, а также права бесплатного или почти бесплатного пользования различными объектами - дорогами, мостами, гидротехническими сооружениями и т.д. Несмотря на вред, наносимый экономической эффективности, эти обязательства в обществе считаются этически оправданными, т.к. транспортная система в основном унаследована от СССР, где все "создавалось трудом всех советских людей". Более того, в обществе активно обсуждаются проекты создания новых обязательств (сервитутов), примером чему может служить концепция "свободного и недискриминационного доступа к сетям общего пользования".

9) Сильная зависимость транспортной системы от государственного бюджетного финансирования. Наличие большого объема обязательств, обременяющих транспортную систему, приводит к необходимости выплаты компенсации из бюджетной системы и бюджетного финансирования инвестиций. При отсутствии частной собственности и рыночных цен объемы ресурсов, направляемых в соответствующие сегменты транспортной системы, определяются политическим процессом. Поэтому в транспортной сфере действуют хорошо известные механизмы перекачивания средств налогоплательщиков в руки привилегированных коалиций бизнесменов, чиновников и политиков. Критерием благополучия предприятий и их руководителей становится не столько эффективная хозяйственная деятельность, сколько возможность получения дополнительных ресурсов из бюджетов всех уровней за счет лоббирования, связей и коррупции.

10) Отсутствие гражданско-правового оформления обязательств. Обязательства, упомянутые в предыдущих пунктах, оформлены в не рамках гражданско-правовых отношений, а в виде административного регулирования (ценовое регулирование, антимонопольное регулирование, и т.д.). В результате все вновь создаваемые транспортные мощности автоматически подпадают под бремя обязательств, первоначально относившихся к "старым" объектам, доставшимся в наследство от советского периода. Тем самым подавляются стимулы для инвестирования в новые объекты транспортной системы. Происходит фактическое "проедание" накопленного в предшествующий период капитала без создания адекватной замены за счет возведения новых объектов.

11) Снижение уровня безопасности на транспорте. Действующая в настоящее время государственная система обеспечения безопасности на транспорте, преимущественно путем лицензирования и сертификации, не создает достаточных стимулов к повышению безопасности ни у лицензирующих и контролирующих органов, ни у хозяйствующих субъектов, и часто приводит к коррупции. В то же время, она тормозит научно-технический прогресс в сфере обеспечения безопасности, приводит к консервации устаревших методов и технологий. В условиях низких темпов обновления производственного аппарата это приводит к снижению уровня безопасности на транспорте.

12) Перегруженность органов государственного и муниципального управления и регулирования транспортна несвойственными им функциями. В настоящее время органы государственного и муниципального управления и регулирования транспорта, кроме регулятивных функций, выполняют также функции надзорные, хозяйственно-распорядительные и функцию управления государственным имуществом. Это приводит к снижению эффективности работы государственного и муниципального аппарата управления, излишним бюджетным расходам и коррупции.

13) Отсутствие единства в государственном регулирования транспорта. Система государственного регулирования транспортной системы на федеральном уровне раздроблена между несколькими министерствами и ведомствами (МПС, Министерство транспорта, Министерство энергетики и т.д.). В каждой подотрасли транспорта действуют свои особые законы и нормативные правовые акты, зачастую никак не согласующиеся между собой. Отсутствует единая система понятий и терминов для обеспечения государственного регулирования транспортной отрасли в целом. Все концепции и программы реформ либо носят узкоотраслевой характер (предназначены для отдельных видов транспорта), либо являются механическим соединением таковых. Отсутствие единства государственного регулирования транспорта является одним из главных препятствий на пути создания единой транспортной системы страны.

Общий вывод:

Дальнейшее сохранение высокого уровня огосударствления транспортной отрасли и неадекватность государственного вмешательства создают существенную угрозу для транспортной системы России, а именно - угрозу деградации транспортной системы в условиях отсутствия достаточных стимулов для частного инвестирования и адекватных критериев экономической эффективности деятельности в отрасли. Эта угроза, при отсутствии противодействия ей, может привести к затяжному транспортному кризису и будет иметь тяжелые экономические, социальные и геополитические последствия для страны.

Достижение цели настоящей стратегии, сформулированной в разделе 2, означает уменьшение, а в перспективе - полное исчезновение данной угрозы.

4. Целевое состояние

4.1. Основные характеристики целевого состояния: свободный рынок транспортных услуг в рамках правового государства.

Мировая практика хозяйственной жизни убедительно показывает, что единственным способом достижения цели, сформулированной в разделе 2 настоящей стратегии, является создание и внедрение правил хозяйственной деятельности, основанных на:

- свободе заключения и расторжения контрактов;

- жестком государственном обеспечении прав собственности, выполнения контрактных обязательств и минимальных требований безопасности для жизни и здоровья;

- и при полном исключении иного вмешательства государства в хозяйственную деятельность.

В соответствии с критериями успеха стратегии развития транспорта, целевым состоянием транспортного комплекса является ситуация, в которой:

1) Любое юридическое или физическое лицо, обладающее необходимыми ресурсами и способное удовлетворить законодательно установленным стандартам безопасности, вправе свободно владеть любыми типами объектов, используемых для оказания транспортных услуг - транспортными средствами, терминалами, путями, участками пространства для движения, участками природной среды для размещения отходов, объектами инфраструктуры организации движения, вспомогательными и обеспечивающими производствами - и свободно заниматься оказанием транспортных услуг любого рода или отдельными видами деятельности, входящими составной частью в оказание транспортных услуг.

2) Юридические и физические лица, занимающиеся оказанием транспортных услуг и эксплуатацией соответствующих объектов (транспортных средств, терминалов, путей, участков пространства для движения и размещения отходов, инфраструктуры организации движения, вспомогательных и обеспечивающих производств), а также потребители имеют право заключать между любые контракты на поставку продукции, оказание услуг, использование производственных мощностей друг друга и т.д., и определять все условия этих контрактов, включая цены. Исключено вмешательство государственных органов в заключение контрактов и в определение их условий.

3) Производители и потребители несут полную ответственность за выполнение договорных обязательств.

4) Отсутствуют какие бы то ни было внедоговорные обязательства участников хозяйственных взаимоотношений.

5) Отсутствует какое бы то ни было антимонопольное регулирование. В частности, отсутствуют запреты на вертикальную или горизонтальную интеграцию и на совмещение различных видов деятельности, отсутствует регулирование цен на какие бы то ни было виды услуг и т.д.

6) Отсутствуют какие бы то ни было субсидии, льготы, социальные обязательства производителей услуг и т.п., за исключением возможно прямых денежных выплат из бюджета конкретным субсидируемым потребителям.

7) Отсутствует лицензирование, т.е. выдача предварительных разрешений на ведение деятельности. Оно заменено гибкой системой обеспечения минимального уровня безопасности, которая включает такие средства, как:

- регулярный мониторинг технического состояния транспортных объектов в соответствии с законодательно установленными стандартами (нормативами) безопасности;

- обязательное и добровольное страхование, включая страхование ответственности;

- добровольное раскрытие информации.

4.2. Основные отличия целевого состояния о нынешней ситуации.

Целевое состояние, в отличие от существующего ныне положения, будет обладать следующими особенностями.

1) Все ресурсы, используемые для производства транспортных услуг (включая такие "нетрадиционные", как участки пространства для движения и для размещения отходов, дороги, объекты инфраструктуры) смогут быть предметами купли-продажи и извлечения дохода, т.е. получат рыночные цены. Это позволит достигать максимально эффективного использования ресурсов в сфере транспортной деятельности.

2) Транспортная сеть будет динамично развиваться. Со временем будет создана наиболее эффективная конфигурация сети, учитывающая произошедшие социально-экономические изменения, включение России в мировые рынки, геополитические требования и т.д. Исчезнет проблема "размазывания ресурсов" по большому количеству проектов. За счет концентрации ресурсов будут "расшиты" "узкие места".

3) Все услуги, включая пользование ныне "бесплатными" объектами инфраструктуры, будут оплачиваться потребителями. Это будет иметь место и в тех случаях, когда за потребителей будут расплачиваться государство и муниципалитеты путем закупок услуг для общественных нужд. При этом, в условиях быстрого технического прогресса, платность не приведет к дополнительным неудобствам для потребителей. Будет исключено финансирование транспортных объектов за счет целевых налогов.

4) Научно-технических прогресс в отрасли будет происходить гораздо более быстрыми темпами за счет стимулов к инновационной деятельности, а также за счет обеспечения единства государственного регулирования. В частности, будут быстро развиваться мультимодальные перевозки, информатизация транспортной отрасли и другие передовые технологии.

5) Возрастут объемы инвестиций в транспортную систему. Тем самым будет остановлен процесс физической деградации основных фондов; его место займет процесс динамичного развития и обновления производственного аппарата.

6) В итоге уменьшится общий объем транспортных издержек в экономике, вследствие чего снизится стоимость услуг для потребителей.

Общий вывод.

Достижение данного целевого состояния будет иметь следствием динамичное развитие транспортной системы России, ее способность полностью удовлетворять спрос потребителей по приемлемым ценам и на приемлемом уровне качества, обеспечение безопасности и геополитической устойчивости Российского государства.

4.3. Особенности функционирования отдельных рынков в целевом состоянии.

4.3.1. Автомобильные дороги.

Строительство и эксплуатация автомобильных дорог становится обычным бизнесом, таким же, как строительство и эксплуатация нефтеперерабатывающих заводов, металлургических комбинатов и других капиталоемких предприятий. Исключение оставляют автомобильные дороги оборонного и назначения (см. ниже).

Пользование автомобильными дорогами становится платным. Современные электронные технологии взимания платы за пользование автодорогами, делают взимание оплаты совершенно необременительным для водителя [2]. В условиях свободного рынка можно ожидать дальнейшего быстрого развития эффективных технологий взимания платы.

4.3.2. Рынки прав пользования пространством для движения и рынки пропускной способности.

Во многих случаях транспортные пути и участки пространства для движения (морские пути, воздушные трассы) являются ограниченным экономическим ресурсом. Административный порядок предоставления прав на перемещение по указанным коридорам не позволяет достичь эффективного распределения этих ресурсов.

Выходом из данной ситуации является организация рынка пропускных способностей. Такой рынок организуется путем введения документально оформленных прав пользования участками пространства для движения. Первичный рынок контролируется государством, которое распределяет права пользования по результатам аукциона. Вторичный рынок возникает автоматически, в случае, если законодательно установлена возможность свободного гражданского оборота таких прав.

Гражданское законодательство должно предусматривать существование прав пользования участками пространства для движения, которые рассматриваются в качестве имущественных прав. Законодательством должны быть урегулированы следующие вопросы:

- содержание прав пользования участками пространства для движения;

- основания возникновения (административный акт, договор уступки прав пользования участком пространства для движения) и прекращения указанных прав;

- основания ограничения указанных прав;

- свободный гражданский оборот данных прав через договор уступки прав пользования участком пространства для движения;

- существенные условия договора уступки прав пользования участком пространства для движения.

4.3.3. Рынки участков пространства для размещения отходов и экологическое воздействие транспорта.

Главной причиной экологических проблем в современном обществе является отсутствие четко определенных прав собственности на участки природной среды (экологические ресурсы) либо неопределенно-общественный статус собственности на эти объекты. В результате хозяйствующие субъекты оказываются незаинтересованными в рациональном использовании участков природной среды для размещения отходов производственной деятельности. Кроме того, отсутствие рыночных цена на эти ресурсы не позволяют рационально оценить общественные издержки их использования и приводит к гиперэксплуатации природной среды.

В целевом состоянии все участки среды, используемые для размещения отходов транспортной деятельности, имеют четко определенного собственника. При этом загрязнитель обязан выкупить у собственника право на выброс отходов в данный участок природной среды (принцип "загрязнитель платит") [3]. Это означает существование рынка участков природной среды для размещения отходов.

4.4. Роль и функции государства в целевом состоянии.

4.4.1. Принципы государственного регулирования.

В целевом состоянии государственное регулирование транспортной системы, то есть выработка и принятие общих правил функционирования транспорта, осуществляется на основе следующих принципов.

1) Единство государственного регулирования транспортной системы. Государство осуществляет регулирование путем принятия законов и нормативных правовых актов, общих для всей транспортной системы, независимо от вида транспорта, территориального расположения тех или иных объектов, экономической конъюнктуры, прибыльности или убыточности отдельных предприятий и отраслей и т.д. Регулирование осуществляется в законодательном порядке, а также единым органом государственного регулирования, входящим в систему исполнительной власти. Вопросы, общие для всех подотраслей, должны регулироваться единообразно [4].

2) Приоритет частноправового перед публично-правовым регулированием.

Главной задачей государства в целевом состоянии транспортной системы является правовое регулирование гражданских отношений в отрасли. Развитие гражданского законодательства в данной сфере должно осуществляться опережающими темпами, с учетом опыта более развитых стран мира. Приоритет должен отдаваться диспозитивным правовым нормам, т.е. тем нормам, которые действуют лишь в случаях, не урегулированных гражданско-правовыми договорами [5].

3) Разделение функций. Функции, исполняемые государством в отношении транспорта, а именно:

- регулирование (разработка и принятие общих норм и правил, включая правила движения);

- контроль за исполнением правил (надзор) и инициирование санкций (наказаний);

- разрешение правовых конфликтов (суд);

- осуществление санкций (исполнение наказаний);

- управление государственной собственностью;

- хозяйственная деятельность

_ подлежат организационному разделению.

При этом только первые две функции могут осуществляться особыми органами государственной власти, связанными с транспортной отраслью (едиными органом государственного регулирования и государственными надзорными органами соответственно). Судебные и правоприменительные функции осуществляются соответствующими органами власти (правоохранительными, судебными и судебно-исполнительными). Управление государственной собственностью (в той мере, в какой она сохраняется) осуществляется соответствующими функциональными министерствами. Хозяйственная деятельность полностью осуществляется в рамках частного сектора.

4) Безопасность личности как основной принцип политики в сфере безопасности на транспорте.

Сфера технического регулирования должна быть ограничена только задачами защиты жизни и здоровья граждан, как это вытекает из базового Федерального закона "Об основах технического регулирования" [6].

Регулирование должно применяться лишь в тех случаях, когда оно:

- не может осуществляться самими транспортными компаниями под давлением рынка;

- существенно снижает количество несчастных случаев на транспорте

5) Исключение прямого участие государства в финансировании деятельности транспорта за счет средств бюджетной системы (бюджетов и внебюджетных фондов всех уровней).

6) Информационная открытость. Все нормативные правовые акты, связанные с регулированием и надзором, подлежат обязательной публикации в открытой печати и/или в общедоступных электронных информационных системах.

4.4.2. Функции государства в отношении транспортной системы.

В отношении транспортной деятельности хозяйствующих субъектов государство осуществляет следующие функции:

- обеспечение прав собственности и выполнения контрактов;

- установление единых правил взаимодействия хозяйствующих субъектов в транспортной сфере;

- разработка и принятие минимальных стандартов безопасности;

- обеспечение выполнения принятых правил и стандартов (надзор);

- разрешение правовых конфликтов (суд);

- создание и эксплуатация объектов, назначение которых связано исключительно с обеспечением безопасности государства (см. ниже);

- использование транспортных активов в целях обеспечения безопасности государства в случае военного конфликта или чрезвычайного положения.

4.4.3. Финансовые отношения государства с транспортной системой.

Финансовое взаимодействие государства осуществляется одним из следующих способов:

- государственные и муниципальные закупки товаров и услуг для общественных нужд (включая финансовое участие в строительстве объектов двойного назначения);

- создание и эксплуатация за счет федерального бюджета объектов, назначение которых связано исключительно с обеспечением безопасности государства;

- социальная поддержка малоимущих путем выплаты прямых денежных субсидий.

Все эти способы финансового взаимодействия государства с транспортной системой не требуют никаких особых действий со стороны единого органа государственного регулирования транспорта, помимо общего регулирования транспортной деятельности, применяемого в отношении иных хозяйственных взаимоотношений.

Единый орган государственного регулирования транспорта может оказывать методическую и консультационную помощь органам государственной власти и местного самоуправления в разработке и организации процедур закупок в случае их обращения за этой помощью.

4.4.4. Гражданско-правовое регулирование.

Гражданско-правовое регулирование транспортной осуществляется в соответствии с Гражданским кодексом и другим законодательством.

Функции единого государственного органа регулирования транспортной системы в сфере гражданско-правового регулирования сводятся к следующим:

- создание первичных прав пользования участками пространства для движения и реализация этих прав путем аукционной продажи;

- регистрация прав собственности на участки пространства для движения;

- создание первичных прав собственности на участки природной среды для размещения отходов, регистрация и организация оборота этих прав (совместно с органами регулирования природопользования и землепользования);

- представление интересов государства в суде;

- предоставление доказательств в рамках гражданского и уголовного судопроизводства, относящихся к регистрации прав собственности и сведениям, собираемым в рамках технического регулирования;

- методическое содействие органам государственной власти и органам местного самоуправления в организации закупок транспортных услуг для общественных нужд;

- анализ судебной практики и подготовка предложений по совершенствованию законодательства.

4.4.5. Техническое регулирование.

Техническое регулирование в условиях целевого состояния осуществляется исключительно в целях защиты жизни и здоровья граждан. Все остальные вопросы обеспечения безопасности (сохранность грузов, технических средств и т.д.) решаются в рамках рыночных отношений с помощью страховых и иных механизмов.

Единый орган государственного регулирования осуществляет выработку ограниченного количества технических нормативов обеспечения минимальной безопасности на транспорте и обеспечивает их выполнение путем применения следующих механизмов:

Мониторинг выполнения технических нормативов. Осуществляется на регулярной основе государственными надзорными органами.

Обязательное декларирование. Оно предполагает обязанность предпринимателя сообщить надзорному органу существенную информацию о безопасности осуществляемых им услуг. Декларирование заменяет собой контроль, проводимый государственными инспекторами с выездом на предприятие. Эффективность данной меры подтверждена практикой его применения в области налогообложения.

Добровольная государственная сертификация. Может осуществляться в тех случаях, когда есть опасение, что граждане не способны самостоятельно осуществить правильный выбор поставщика услуг из-за их высокой технологической сложности. В этом случае государство, в лице надзорного органа, за плату и в добровольном порядке сертифицирует услуги, предоставляемые на рынке, что позволяет предпринимателю привлечь потребителей, доверяющих государственному сертификационному органу и готовых понести при этом дополнительные издержки на сертификацию. Необходимость добровольной государственной сертификации особенно высока на первоначальном этапе развития рынка, когда предложение частных сертификационных услуг временно отсутствует.

Обязательное страхование. Для некоторых видов деятельности и объектов применяется норма об обязательном страховании имущества и ответственности. В отличие от традиционного лицензирования, эта мера создает заинтересованность рыночных субъектов (предприятий транспорта и страховых компаний) в повышении безопасности на транспорте.

Обязательное лицензирование и сертификация в целевом состоянии отсутствуют.

4.4.6. Функции государства в сфере организации движения.

Частная (негосударственная) собственность на транспортные пути, участки пространства для движения и другие инфраструктурные объекты автоматически предполагает право собственников организовывать движение по своему усмотрению. Тем не менее, в условиях свободного рынка в подобных случаях естественным образом возникают общие стандарты (примерами могут служить создание протоколов компьютерных сетей и цифровых телекоммуникационных систем, возникновение стандартов напряжения и частоты в системах энергоснабжения, а также множества других технических правил и стандартов). Подобным же образом в целевом состоянии будут существовать и совершенствоваться общие стандарты организации движения, не требующие специальной государственной поддержки. Частично они будут унаследованы от действующей системы организации движения в разных модах, частично же выработаны в ходе развития транспортной системы или позаимствованы из зарубежной практики.

В этой ситуации у государства останутся следующие функции в сфере организации движения:

- применение правил организации движения при разрешении правовых конфликтов (в качестве доказательств в суде или при применении санкций за нарушение нормативов безопасности);

- установление общих требований к организации движения в разных модах для обеспечения соблюдения обязательств России по международным договорам и гармонизации организации движения в России и за рубежом;

- организация движения по транспортным объектам военного назначения (на военных дорогах, в зонах полетов военной авиации и т.д.);

- установление требований к организации движения на транспортных объектах двойного назначения;

- организация движения по транспортной сети в случае военных действий и чрезвычайного положения.

4.4.7. Транспортные объекты оборонного и двойного назначения.

1) Государство может создавать (закупать, строить) транспортные объекты любого типа для использования исключительно в целях обороны от внешнего агрессора и определять правила использования этих объектов, включая правила организации движения. Создание транспортных объектов оборонного назначения осуществляется за счет средств федерального бюджета. Гражданское использование этих объектов допустимо на условиях, определяемых Министерством обороны и другими ведомствами, владеющими и распоряжающимися данными объектами. Доходы от гражданского использования этих объектов являются неналоговыми доходами федерального бюджета.

2) Государство может влиять на параметры вновь проектируемых и возводимых в рамках гражданской экономики объектов транспортной инфраструктуры. - в частности, на территориальное расположение участков пространства, через которые проходят транспортные пути, технические характеристики путей и т.д. - в целях решения задач по обеспечению безопасности страны. В случае, если внесение соответствующих изменений приводит к росту издержек инвесторов, государство обязано возместить возросшие издержки за счет федерального бюджета. Правила взаимодействия государства и инвесторов в этих случаях, включая величину компенсаций и содержание обязательств собственников объекта, определяются федеральным законом.

Транспортные объекты, возведенные с применением данной схемы, являются объектами двойного назначения. Кроме того, к транспортным объектам двойного назначения относятся все транспортные объекты, возведенные до момента начала реализации данной стратегии.

3) Общие правила использования объектов двойного назначения в целях обеспечения безопасности государства, а также иных транспортных объектов в случае войны и чрезвычайного положения, определяются исключительно федеральными законами.

4.4.8. Антитеррористическая защита.

Владельцы транспортных предприятий и объектов будут обязаны предоставлять беспрепятственные возможности для проведения государством антитеррористических мероприятий на транспорте. Объем и содержание этих обязанностей определяются исключительно федеральными законами прямого действия.

4.4.9. Единый орган государственного регулирования транспорта.

В соответствии с принципом единства транспортной системы регулирование в целевом состоянии должно осуществляться единым органом государственного управления в ранге министерства, входящим в систему исполнительной власти. Государственное регулирование транспорта отделено от надзора, хозяйственной деятельности и управления государственным имуществом, . Функции единого органа государственного управления транспортной системой ограничиваются регулированием.

Структура единого органа определяется его функциями, описанными в предыдущих параграфах. В частности, в нем должны быть департаменты:

- гражданско-правового регулирования и регистрации прав собственности;

- технического регулирования;

- правил организации движения;

- международно-правовой;

- консультационно-методический;

- информации и PR;

- транспортных объектов военного и двойного назначения;

- вспомогательные и обслуживающие подразделения.

4.4.10. Государственные надзорные органы (инспекции).

Государственные надзорные органы (инспекции) осуществляют мониторинг выполнения хозяйствующими субъектами технических нормативов, правил движения и других регулятивных норм, введенных законами и нормативными правовыми актами единого государственного органа управления. Никакие другие государственные органы не могут выполнять никаких надзорных функций на транспорте. Государственные надзорные органы могут быть независимыми от других министерств и ведомств и подчиняться непосредственно Правительству РФ, либо входить в систему правоохранительных органов. Надзорные органы не могут входить в состав единого органа.

По факту нарушения технических нормативов и других регулятивных норм соответствующий надзорный орган (инспекция) выдает предписание, которое может быть оспорено в судебном порядке. Систематическое нарушение регулятивных норм со стороны хозяйствующего субъекта может быть основанием для преследования в судебном порядке, вплоть до прекращения деятельности.

5. Меры переходного периода.

5.1. Меры общего характера.

1) Принцип "Все новое - свободно", т.е., создание максимально благоприятные условия для строительства и эксплуатации новых частных транспортных объектов (транспортных средств, терминалов, путей, участков пространства для движения, объектов организации движения, вспомогательных и обеспечивающих производств), свободных от всевозможных обязательств, которыми обременена существующая транспортная система. Для этого необходимо снять все административные барьеры, регулирующие доступ инвесторов в эту сферу деятельности, а также отменить для новых объектов все нормы регулирования, кроме тех, которые предусмотрены в целевом состоянии (см. раздел 4.4). Это означает, что для этих объектов, их собственников и инвесторов не должны действовать нормы антимонопольного и ценового регулирования, а также законодательные и административные требования недискриминационного доступа к сетям общего пользования, ограничения на вывод земель сельскохозяйственного назначения из сельскохозяйственного оборота, ограничения на куплю-продажу земли и др.. Все отношения по поводу вновь создаваемых объектов (включая цены) должны регулироваться договорами (контрактами) других экономических субъектов с владельцами этих объектов. Присоединение новых транспортных путей к старым транспортным сетям должно также регулироваться исключительно договорами между владельцами тех и других, а также нормами технического регулирования.

2) Расширение круга категорий объектов, могущих находиться в частной собственности.

На законодательном уровне должно быть закреплено право юридических и физических лиц иметь в частной собственности и эксплуатировать в коммерческих целях:

- автомобильные дороги;

- железные дороги;

- пути и маршруты городского электротранспорта;

- линии метрополитена и другие подземные объекты транспортной инфраструктуры;

- аэропорты, вокзалы, морские и речные порты;

- трубопроводы любого назначения;

- мосты;

- ледоколы;

- радиолокационные станции, маяки и другие объекты, связанные с организацией движения;

- права на проход транспортных средств через определенные пути или участки пространства;

- земельные участки и участки природной среды для захоронения отходов;

- права на выбросы вредных веществ в атмосферу и другие участки природной среды;

- другие объекты, использование которых технологически необходимо при производстве транспортных услуг.

Право частной собственности на данные объекты должно быть поддержано нормами земельного законодательства, законодательства о природопользовании и законодательства о недрах, устанавливающего приоритетность данных объектов при отводе земель и распределении прав пользования недрами.

3) Оформление прав собственности на имеющиеся объекты транспортной инфраструктуры и предоставления собственникам права назначать и взимать плату за пользование этими объектами. В первую очередь это относится к федеральным, региональным, муниципальным и ведомственным автодорогам, а также речным путям, гидротехническим сооружениям и другим объектам общего пользования.

В случае государственной или муниципальной собственности размеры платы, правила, способы и условия ее взимания устанавливаются решениями соответствующих органом законодательной (представительной) власти в рамках ограничений, установленных федеральным законодательством. (См. также п. 5.2.).

4) Замена лицензирования мониторингом выполнения технических нормативов в сочетании с обязательным страхованием, обязательным декларированием и добровольной государственной сертификацией.

5) Сокращение сферы ценового регулирования. На первом этапе от ценового регулирования освобождаются новые транспортные объекты, введенные в действие после вступления в силу соответствующих законодательных изменений. На втором этапе ценовое регулирование в транспортной сфере полностью упраздняется.

6) Инвентаризация льгот и трансформация их в социальные выплаты. После инвентаризации правовых норм, предусматривающих право бесплатного или льготного проезда на транспорте, принимается решение о выделении льгот, подлежащих отмене. Это касается значительной части льгот, предоставляемых по профессиональным признакам, а также той категории льгот, которой на деле пользуются в основном обеспеченные граждане. Остальные льготы отменяются с одновременным принятием законов об эквивалентных целевых денежных выплатах социального характера. Одновременно отменяются бюджетные дотации транспортным предприятиям [7].

7) Разработка и принятие законодательной базы системы государственных закупок транспортных услуг для общественных нужд.

Государство должно по возможности ограничить свое участие в предоставлении т.н. общественных услуг - т.е. услуг, которые не могут быть предоставлены отдельным потребителям, а по своей природе предоставляются всему обществу.

Перечень таких услуг должен быть максимально сокращен, исходя из мировой (а не только российской) практики. На данном этапе к таким услугам могут быть отнесены только некоторые услуги инфраструктуры организации движения.

Данные услуги должны по возможности оказываться частными компаниями, получившими государственный заказ в результате открытого конкурса.

Ни при каких условиях государство не должно ограничивать частную деятельность по предоставлению альтернативных общественных услуг. Напротив, возникновение субъектов экономической деятельности, самостоятельно осуществляющих такую деятельность, должно являться основанием для выхода государства из соответствующей сферы (если услугу предоставляет рынок - значит, она не является общественной).

8) Разработка и принятие законодательной базы системы оборонного заказа на транспортные услуги. Транспортные системы общего пользования не должны обременяться функциями обороны. Единственным субъектом, организующим оборону, является государство, которое формирует, распределяет и финансирует оборонный заказ. Услуги по оборонному заказу предоставляются транспортными компаниями на договорной основе.

9) Акционирование и приватизация вспомогательных и непрофильных производств. Все государственные и муниципальные унитарные предприятия, оказывающие вспомогательные услуги (ремонт, строительство, обслуживание оборудования и т.д.) должны быть либо акционированы и впоследствии приватизированы, либо приватизированы путем аукционной продажи. То же самое относится к непрофильным предприятиям и организациям, находящимся в государственной собственности.

10) Привлечение частного бизнеса к эксплуатации имеющихся объектов транспортной инфраструктуры на основе концессионных, эксплуатационных и иных контрактов. Это относится к автомобильным, железным дорогам, водным путям, портам и аэропортам и т.д. Для этого необходима доработка, унификация существующего законодательства в этой сфере с целью снижения барьеров для входа на рынок эксплуатационных услуг и лучшей защиты прав собственника и концессионера.

11) Снижение барьеров на пути международной кооперации. Необходимо поэтапное снижение и ликвидация внешнеторговых барьеров в транспортной сфере, в частности:

- таможенных пошлин на транспортные услуги;

- таможенных пошлин на импорт транспортного оборудования и строительно-монтажных работ;

- ограничений на движение капитала, препятствующих иностранным инвестициям в транспортную систему России;

- ограничений на деятельность иностранных страховых компаний.

5.2. Особенности реструктуризации "бесплатной" инфраструктуры.

Целый ряд транспортных инфраструктурных объектов в России обременен обязательствами по предоставлению потребителям прав бесплатного или почти бесплатного пользования при полном финансировании их создания и эксплуатации за счет бюджетной системы. Примерами таких объектов служит практически вся дорожная сеть, а также некоторые инфраструктурные объекты водного, воздушного транспорта и др. Широкое распространение подобных объектов и хозяйственных отношений требует особых шагов по реструктуризации соответствующих отраслей.

Переход к целевому состоянию осуществляется в 4 этапа.

Первый этап.

1) Снимаются все ограничения на строительство и эксплуатацию объектов такого типа (автомобильных дорог, дорожных сооружений, гидротехнических сооружений и т.д.) на коммерческой основе. Вновь строящиеся объекты на них, освобождаются от ценового и антимонопольного регулирования.

2) Оформляется право собственности на существующие объекты. Например, собственниками дорог могут быть федеральное правительство, субъекты федерации, муниципалитеты, промышленные и сельскохозяйственные предприятия (юридические лица), граждане и их объединения.

Второй этап.

1) В гражданское законодательство вносятся дополнения устанавливающие особенности и форму договора возмездного пользования объектами данного типа. Например, такие дополнения должны предусматривать:

- право собственника автодороги устанавливать плату за ее использование;

- право пользователя дороги отказаться от заключения договора;

- недопустимость принуждения пользователя к заключению договора, запрет на введение обязательных сборов за пользование автодорогами (за исключением обязательных платежей, предусмотренных федеральным налоговым законодательством);

- ограничение случаев предоставления сервитута в ситуации, когда дорога является платной;

- существенные условия договора возмездного пользования автодорогой.

В случае государственной или муниципальной собственности на объекты данного типа, размеры платы, правила, способы и условия ее взимания устанавливаются решениями соответствующих органом законодательной (представительной) власти в рамках ограничений, установленных федеральным законодательством.

2) Создается система целевых внебюджетных фондов содержания инфраструктуры, обладающая следующими особенностями:

- фонды содержания инфраструктуры (например, дорожные фонды) могут создаваться на всех уровнях бюджетной системы - федеральном, региональном и муниципальном;

- в уставе каждого фонда перечислены все объекты (например, участки дорог и сооружения), строительство и эксплуатация которых финансируется за счет данного фонда;

- федеральным, региональным органов власти и органам местного самоуправления предоставляется право создавать любое количество фондов на своей территории с указанием совокупности объектов, которые финансируются каждым конкретным фондом, и принципа зачисления поступлений целевых налогов и сборов в каждый фонд;

- установленная плата за использование конкретного объекта (например, участка дороги или гидротехнического сооружения) полностью зачисляется во внебюджетный фонд, к которому приписан данный объект; запрещено направлять плату за пользование объектами в бюджет соответствующего уровня;

- отсутствуют законодательно определенные межбюджетные отношения между внебюджетными фондами разных уровней; все межуровневые, а также горизонтальные трансферты осуществляются на основе двусторонних соглашений соответствующих фондов;

- плата за пользования объектами инфраструктуры облагается налогами как внебюджетный доход бюджетного учреждения;

- годовые бюджеты внебюджетных фондов содержания инфраструктуры утверждаются законодательными (представительными) органами власти и местного самоуправления вместе с бюджетами РФ, субъектов федерации и муниципальных образований соответственно.

Третий этап.

1) Внебюджетные фонды содержания инфраструктуры преобразуются в акционерные общества со 100% государственным участием. При этом:

- на баланс АО передаются объекты (например, дороги, мосты, гидротехнические сооружения и т.д.), закрепленные за соответствующим фондом;

- целевые налоги и сборы (в частности, транспортный налог и его аналоги) отменяются;

- финансирование внебюджетных фондов содержания инфраструктуры за счет целевых налогов и сборов заменяются государственным (муниципальным) заказом на услуги транспортных АО, который финансируется из бюджета соответствующего уровня.

2) Полностью отменяется государственное ценовое и антимонопольное регулирование услуг дорожного хозяйства.

Четвертый этап.

Осуществляется поэтапная и полная приватизация акционерный обществ, образованных на предыдущем этапе, путем продажи пакетов акций, находящихся в государственной собственности. Процедуры приватизации должны обеспечивать высокую степень прозрачности и максимизацию бюджетных поступлений от приватизации.

---

[1] Данное определение терминала несколько шире традиционно применяемого в современной российской практике.

[2] Не требуется ни турникетов, ни сборщиков платы. Достаточно приобрести пластиковую карту, напоминающую карты экспресс-оплаты за мобильный телефон.

[3] Пример. Муниципалитет, являющийся собственником определенного участка воздушного пространства, необходимого для организации городской жизни, может назначить плату за выбросы выхлопных газов которую он будет взимать с собственников автомобильных и железных дорог, проходящих по территории муниципалитета. В свою очередь владельцы дорог могут включить эту плату в стоимость проезда и/или установить минимальные требования экологичности для транспортных средств. Такая схема резко повышает эффективность экологических платежей и снижает издержки по их взиманию.

[4] Например, регулирование отношений перевозчиков и экспедиторов с грузоотправителями и грузополучателями не должно зависеть от того, каким видом наземного, водного или воздушного транспорта осуществляются перевозки.

[5] Между тем, в настоящее время гражданское законодательство тяготеет к установлению императивных норм, регулирующих транспортную деятельность, - договор устанавливает лишь те особенности предоставления транспортных услуг, которые не урегулированы ГК РФ, транспортными кодексами и уставами, включая приказы соответствующих ведомств

[6] В настоящее время государство возлагает на себя функцию контроля за качеством и безопасностью транспортной деятельности.

[7] Этот подход соответствует правительственной политике реформирования системы бюджетных расходов.